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Radverkehr in der Regionalplanung

Radverkehrsförderung in der Region Braunschweig

Verbandsgebiet
Verbandsgebiet © Zweckverband Großraum Braunschweig

1. Kurzbeschreibung des Raums

Das Gebiet des Zweckverbands Großraum Braunschweig (ZGB) umfasst die kreisfreien Städte Braunschweig, Salzgitter und Wolfsburg sowie die Landkreise Gifhorn, Goslar, Helmstedt, Peine und Wolfenbüttel. Auf einer Fläche von mehr als 5000 qkm leben über eine Millionen Menschen. Bis auf den südlichsten, im Harz liegenden Bereich des Landkreises Goslar mit starken Steigungen (z.T. über 6 %) sind die topografischen Bedingungen für den Radverkehr günstig. Raumstrukturell ist der ZGB durch Verdichtungsgebiete und ländlichem Raum geprägt.

2. Prozess- und organisationsbezogene Projektbeschreibung

Die Verbandsversammlung des Zweckverbands fasste 1999 interfraktionell die Entschließung die Möglichkeiten einer regionalen Radwegevernetzung im Verbandsgebiet zu prüfen. Dies erfolgte im Zusammenhang mit der Erstellung einer mit dem Nahverkehrsplan abgestimmten Individualverkehrskonzeption. Die Radwegekonzeption sollte den öffentlichen Personennahverkehr, die Naherholung und den Tourismus berücksichtigen. Das regionale Radverkehrskonzept stellt gleichzeitig die fachplanerische Grundlage für die im regionalen Raumordnungsprogramm (RROP) festzulegenden bzw. festlegbaren regional bedeutsamen Radwege dar. Für die Erstellung des regionalen Raumordnungskonzepts ist der Zweckverband Großraum Braunschweig (ZGB) Träger der Regionalplanung und untere Landesplanungsbehörde. Die routenscharfe und abgestimmte Festlegung der Wege ist ein im Vergleich zu anderen Raumordnungsregionen hoher Anspruch. Die zeichnerische Darstellung im RROP erfolgte nach der entsprechenden Verwaltungsvorschrift im Maßstab 1:50000.

Die Umsetzung durch die Zweckverbandsverwaltung begann im Jahr 2000 mit der Bestandserhebung der im Zweckverbandsgebiet vorhandenen regionalen Radwege über rund eineinhalb Jahre. Das Ergebnis der per geografischen Informationssystem (GIS) dokumentierten Bestandserhebung stellte die Basis für die Entwicklung des regionalen Radverkehrsnetzes dar, wobei das Alltagsradverkehrsnetz und dessen Verknüpfung mit dem öffentlichen Personennahverkehr im Vordergrund standen. Als Planungsprinzip wurden die zentralen Orte sowie wichtige Standorte in nicht-integrierten Lagen (z.B. Freizeitstandorte) definiert und miteinander verknüpft.

Die Umsetzung des Konzepts erfolgte unter Berücksichtigung bestehender oder absehbar realisierbarer, geeigneter Radverkehrsanlagen (gewidmete Radwege, Mischverkehr bei einem durchschnittlichen täglichen Verkehr unter 2500 KFZ, geeignete Wirtschaftswege). Die konzeptionellen Grundlagen (Netzplanung, Wegweisung, Fördermöglichkeiten) wurden den Gebietskörperschaften des ZGB, den Trägern öffentlicher Belange und interessierten Akteuren (z.B. ADFC, Tourismusverbände) im Rahmen eines Fachforums "Regionale Radverkehrsplanung" vorgestellt (im September 2002).

Diese Planung wurde in einer "AG Netzplanung" mit interessierten Teilnehmern der Auftaktveranstaltung ausgearbeitet, was als eine der wesentlichen Organisationsleistungen für den regionalen Radwegeplanungsprozess gelten kann. Im Konkreten wurden mit Unterstützung durch externe Moderation und Fachbeiträgen vier Arbeitstreffen veranstaltet. Diese Treffen sollten die regional bedeutsamen Ziele sowie die Zuordnung zu den Routen entsprechend den als verbindlich erklärten Qualitätsstandards festlegen. Dazu gehört die Anerkennung der Planungsprinzipien gemäß den "Empfehlungen zur Anlage von Radverkehrsanlagen" (ERA 95) (besonders für Ortslagen) sowie den "Hinweisen zum Radverkehr in der Fläche" (HRaS 02) für Außerortsbereiche. Für Radwege in separater Führung wurden beispielsweise Regelbreiten von 2 m vereinbart. Sowohl die Zieldefinition als auch die Festlegung und Umsetzungsplanung der Routen stellten einen Aushandlungsprozess zwischen fachplanerischen Belangen und - v.a. kommunalen - Interessen dar. So verfolgten die Kommunen das Ziel der Erweiterung der straßenbegleitenden Radwege an klassifizierten Straßen, obwohl Neubau aufgrund langer Planungshorizonte oder sogar absehbar nicht gegebener Förderfähigkeit zugunsten der Nutzung bestehender Wege zunächst nicht einbezogen werden sollte. In einem Fall einigten sich zwei Gemeinden auf die Forderung nach einem unselbstständigen Radweg entlang der Bundesstraße entgegen der zuvor geplanten, ad hoc realisierbaren Führung über wenig befahrene Nebenstraßen und Wirtschaftswege, so dass das regionale Radkonzept als Bedarfsplan benutzt wurde. Für Landesstraßen wurde seitens der Straßenbaubehörden ein Bewertungssystem entwickelt, um die Priorität von Ausbauplanungen für den Radverkehr in einem entsprechenden landesweiten Ausbauprogramm zu steuern.

Die Mittelausstattung der zuständigen Behörde ist jedoch gering. Eine Förderung des Radwegebaus für den überörtlichen Radverkehr mit Mitteln des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) wurde auf die im Konzept enthaltenen Routen bzw. ihre Lückenschlüsse beschränkt.

Die Erarbeitung des Routennetzes erfolgte in drei Teilräumen des ZGB-Gebietes. Dabei standen je zwei sog. Teamer, überwiegend Planer aus den beteiligten Gebietskörperschaften, einer Unterarbeitsgruppe vor. Bei der Entwicklung der Teilnetze wurden auch die teilregionalen Radverkehrskonzepte oder Projekte bewertet und, sofern es sich um regionale Routen handelte, nach Möglichkeit integriert.

Im Bereich Freizeitradverkehr bzw. Radtourismus wurden die Radfernwege sowohl des Niedersachsennetzes (N-Netz) [Das N-Netz wurde im Auftrag des niedersächsischen Wirtschaftsministerium entwickelt, blieb jedoch mangels Umsetzung auf der Konzeptebene stehen.] als auch des Deutschlandnetzes (D-Netz), aber auch regionale, d.h. über das Gebiet eines Landkreises hinausgehende Freizeitrouten berücksichtigt (hierbei erfolgte nur eine nachrichtliche Übernahme, das heißt ohne Anpassungen). Freizeitradrouten bis maximal zur Landkreisebene wurden nicht als regionale Routen definiert und waren somit nicht Gegenstand der (regionalen) Planung. Teilweise überlagern sich die (über-) regionalen Freizeitrouten mit den Alltagsrouten. Beispielsweise liegt für den Landkreis Helmstedt ein von Planungsbüros erarbeitetes Radwanderwegekonzept vor. Hintergrund für die Erstellung war das Interesse an der Akquisition von Fördermitteln. Für die Planungspraxis bzw. hinsichtlich der Umsetzung besteht jedoch inzwischen kaum noch Relevanz, da hierfür weder Personalkapazitäten noch Mittel bereitgestellt wurden. Im Landkreis Goslar wurde der Entschluss gefasst, das starke Relief sowie die teils wenig befestigten (Wirtschafts-) Wege für die Entwicklung eines Mountainbikeroutennetzes zu nutzen. Abschließend wurden die Teilnetze zu einem Gesamtnetz von rd. 1700 km Gesamtlänge zusammengefügt.

Ein deutliches Problem stellte bzw. stellt grundsätzlich die Einbeziehung von land- und forstwirtschaftlichen Wegen dar, da die Wegeeigentümer oftmals nicht die Notwendigkeit oder den eigenen Nutzen einer Radverkehrsförderung erkennen. Deshalb werden, sofern eine Grundakzeptanz der Zielsetzung vorliegt, ihrerseits Gestattungsverträge gefordert, in denen sich die Kommunen für die Übernahme der Instandhaltung und Pflege verpflichten. Die Skepsis privater Wegeeigentümer bezüglich Haftungsrisiken aufgrund der Routenausweisung wird auch mit Präzedenzfällen (Urteilen) begründet, die einzelnen aus der Verkehrssicherungspflicht erwuchsen. Dies kann sogar vereinzelt zu Beeinträchtigungen der Nutzungsqualität von Wirtschaftswegen durch Radfahrer führen. Hierfür wird Unsicherheit beim Umgang mit der Verkehrssicherungspflicht als Ursache vermutet, teils aber auch das Ziel, Radverkehr zu unterbinden. Die interkommunale Abstimmung, in Bezug auf die Anpassung der Anschlüsse an die Wege der benachbarten Landkreise des ZGB, war ebenfalls eine wesentliche Aufgabe der Routenfestlegung.

Eine prozessbezogene Schwierigkeit bestand darin, die eingeladenen Akteure zur aktiven Mitarbeit zu bewegen bzw. diese zu verstetigen. Zur Motivation wurde dazu seitens des ZGB immer wieder mit den verbesserten Fördermöglichkeiten aufgrund der abgestimmten regionalen Radverkehrsplanung argumentiert. Dies ist der einzige Anreiz, mit dem der ZGB locken konnte, da er selbst keine Umsetzungsbefugnis wie die kommunale Ebene hat. Allerdings treffen nicht alle vorgestellten Fördermöglichkeiten auf alle Akteure zu, wie zum Beispiel die Förderung durch das primär agrarpolitische Programm "Entwicklung typischer Landschaften und der ländlichen Räume" (EtLR) des Landes Niedersachsen, die kreisfreie Städte nicht nutzen können. Die an der Teilnehmerzahl abzulesende Motivation ließ jedoch im Laufe der vier Veranstaltungen innerhalb etwa eines Jahres nach. Als ein Grund kann auch die sich durchsetzende Erkenntnis betrachtet werden, dass die Kommunen im fortgeschrittenen Verlauf die anfangs vorgestellten Fördermöglichkeiten als problembehaftet wahrnahmen (geringe Mittelausstattung; spezifische, individuell nicht erfüllbare Förderbedingungen). Dennoch besteht der Wert dieser Treffen auch darin, dass sie teilweise das erste Treffen von Akteuren der Radverkehrsplanung bzw. mit entsprechendem Interesse darstellten, so dass ein Netzwerkeffekt für den Radverkehr erreicht werden konnte. Formale Zuständigkeiten korrespondierten gerade in Gebietskörperschaften mit geringem Interesse an Radverkehrsförderung nicht immer mit realer Zuständigkeit oder Kompetenz. Als bedeutender Aspekt wird die persönliche Motivation bzw. das Engagement der Beteiligten gesehen, was tendenziell damit zusammenhängt, ob diese selbst Fahrrad fahren.

Eine niedersächsische Besonderheit stellen die Samtgemeinden dar, die mit ihren Eigenschaften bzw. Kompetenzen zwischen Landkreisen und Kommunen einzuordnen sind. Eine Schwierigkeit stellt der häufig mit Verlusten verbundene Informationsfluss von der Ebene der Verbandskörperschaften auf die Ebene der Einzelgemeinden dar, was durch diese landesspezifische Ebene verschärft wird.

2.1 Wegweisung

Eine Wegweisung des Gesamtnetzes wurde nicht geplant, sondern es wurde deren Bedeutung für Radfahrer verdeutlicht. Eine systematische, harmonisierte Wegweisung wird seitens des ZGB als zukünftige Aufgabe der beteiligten Akteure gesehen. Ansonsten sind die teilregionalen sowie überregionalen Routen eigenständig beschildert. Grundsätzlich ist positiv anzumerken, dass das Land Niedersachsen den Kommunen mit Erlass des Ministeriums für Wirtschaft die Anwendung des FGSV-Standards empfohlen hat. Im Zuge der Entwicklung des N-Netzes erfolgte eine weitere Konkretisierung durch die Herausgabe eines "Leitfadens zur Radverkehrswegweisung in Niedersachsen" 2002, dessen Beachtung auch Fördervoraussetzung bei der Beantragung von Tourismusfördermitteln ist.

2.2 Bestandserhaltung

Hinsichtlich der Bestandserhaltung ergaben sich zwei Lösungen: Bei gewidmeten Radwegen oder Straßen gehört die Bestandspflege zu den Pflichten der Baulast, während auf sonstigen Verkehrsflächen (Wirtschaftswegen) die Pflege im Ermessen des jeweiligen Wegeeigentümers liegt. Dieser hat zwar die Verkehrssicherungspflicht zu beachten; diese orientiert sich in der Regel jedoch am Standard seiner Nutzung. Das heißt, dass so auf Wirtschaftswegen häufig ein für den Radverkehr suboptimaler Zustand erreicht wird. Es zeigte sich im Vergleich der Gebietskörperschaften im ZGB, in welch unterschiedlicher Qualität Radwege in den Landkreisen bzw. in den Gemeinden eines bestimmten Landkreises bestehen. Während in einem Landkreis viele Wirtschaftswege gut ausgebaut und in die kommunale Baulast übernommen wurden und somit dauerhaft eine gute Qualität aufweisen, sind in einem anderen Landkreis bereits in der Netzentwicklung (z.B. Sackgassen), aber auch in der Wegequalität Defizite zu finden. Eine Ausnahme ist die Staatsforstverwaltung, die Wege in dauerhaft guter Qualität zur Verfügung stellt. Es ist allerdings die Frage aufzuwerfen, inwieweit die Umstrukturierung der Forstbehörden (z.B. zu Eigenbetrieben) dieses Entgegenkommen in Frage stellt oder einen finanziellen Beitrag einfordert, was inzwischen auch schon eingetreten ist.

2.3 Vermarktung

Die Vermarktung der regionalen Radrouten erfolgt sowohl über eine vom ZGB herausgegebene Karte als auch über die Internetpräsenz des ZGB. Tourenvorschläge entstanden 2004 während der Recherchearbeiten zur Erstauflage der ADFC-Regionalkarte Braunschweig und Umgebung durch ehrenamtliche ADFC-Radtourenleiter. Es wird versucht, die fehlende Wegweisung der Routen durch detaillierte Beschreibungen auszugleichen. Somit stellt die Führung einer Route auf sachsen-anhaltinischem Gebiet kein Problem dar. Ansonsten vermarkten die Teilregionen (in der Regel die Landkreise) ihre eigenen radtouristischen Angebote.

Die Information der Akteure (Behörden) über aktuelle Entwicklungen (Förderbestimmungen, Änderungen des Rechtsrahmens u.a.) durch staatliche Stellen erfolgt nach Ansicht des ZGB zu unsystematisch. Positiv bzw. als Korrektiv wird hierbei jedoch die diesbezügliche Rolle der kommunalen Spitzenverbände bewertet.

3. Quintessenz

Eine wesentliche Bedingung für das positive Ergebnis der routenscharfen Festlegung regionaler Radrouten für das Regionale Raumordnungsprogramm in Abstimmung mit den Mitgliedsgebietskörperschaften sowie Nachbarkreisen war das über das Normalmaß hinausgehende Engagement des ZGB als Regionalplanungsbehörde.

Hervorzuheben ist die umfangreiche Bestandsaufnahme in der gesamten Region als eine unerlässliche Voraussetzung für die konzeptionelle Arbeit. Eine nicht gesicherte Fortschreibung kann dies allerdings im ungünstigen Fall zur Momentaufnahme werden lassen. Allerdings wird die Personalkapazität des ZGB als limitierender Faktor gesehen, so dass das Engagement weiterer Akteure notwendig ist. Hierfür wird eventuell die im nächsten Jahr anstehende Beteiligung an einer Aktualisierung der Regionalpläne genutzt. Das "update" der Routen wäre wegen der Dokumentation mit geografischen Informationssystemen im Vergleich zur Erstaufnahme wesentlich weniger aufwändig. Hier könnten auch zwischenzeitliche Veränderungen dokumentiert werden, die bislang nicht systematisch bzw. zentral erfasst werden. Es wird grundsätzlich auf die Vorteile einer starken Rückkopplung zwischen der Radverkehrsplanung und Planungen der unterschiedlichen Baulastträger hingewiesen.

Ein zweites, intensiver zu behandelndes Thema ist die Verkehrssicherungspflicht mit ihren Grundlagen, Bedingungen und praktischen Lösungsmöglichkeiten, da ungeklärte Verkehrssicherungsbedingungen die Nutzung geeigneter Wege verhindern können.

Ein Grundproblem der Radverkehrsförderung sind die in den letzten Jahren aufgrund der jeweiligen Haushaltssituationen verringerten Mittel hierfür auf nahezu allen Ebenen (Land, Kommunen) zu betrachten.
Insgesamt wird eine zeitlich nachhaltige Motivation der Teilnehmer seitens des ZGB für einen erfolgreichen Verlauf dieses bzw. derartiger Verfahren als notwendig betrachtet. Neben dem fachplanerischen Aspekt ist der Effekt einer Netzwerkbildung sowie die Verbreitung einer "Aufbruchstimmung" für die Entwicklung des Radverkehrs positiv zu bewerten.

Warum handelt es sich um ein innovatives und nachahmenswertes Beispiel?

Eine wesentliche Bedingung für das positive Ergebnis der routenscharfen Festlegung regionaler Radrouten für das Regionale Raumordnungsprogramm in Abstimmung mit den Mitgliedsgebietskörperschaften sowie Nachbarkreisen war das über das Normalmaß als Regionalplanungsbehörde hinausgehende Engagement des ZGB.

Hervorzuheben ist die umfangreiche Bestandsaufnahme in der gesamten Region als eine unerlässliche Voraussetzung für die konzeptionelle Arbeit. Eine nicht gesicherte Fortschreibung kann dies allerdings im ungünstigen Fall zur Momentaufnahme werden lassen.

Finanzierung

Erläuterungen: 
Die Ausgaben für Planung und Umsetzung der Aufgaben und Projekte finanziert der Zweckverband durch seine Verbandsumlage, die von den Verbandsgliedern aufgrund ihrer Einwohnerzahl und ihrem Steueraufkommen anteilig aufgebracht wird. Hinzu kommen Zuweisungen des Bundes und des Landes, v.a. für die Funktion als Aufgabenträger.

Die Bestandsaufnahme des derzeitigen Radwegesystems im Großraum Braunschweig wurde mittels einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) des Arbeitsamtes Braunschweig erarbeitet.

Nützlich ist hinsichtlich der Finanzierungsmöglichkeiten der EU, dass das Land Niedersachsen 42 Förderprogramme hinsichtlich der Förderbedingungen zusammenfassend im Programmpaket PROLAND aufbereitet hat. Über die Förderung des regionalen Radverkehrs im ZGB informierte das Amt für Agrarstruktur bei der Auftaktveranstaltung zum regionalen Radkonzept insbesondere über die Fördertatbestände des Programms "Entwicklung typischer Landschaften und der ländlichen Räume" (ETLR). Hiermit sind im Hinblick auf das Vorhaben im ZGB v.a. die Förderung der Entwicklung von Radwegenetzen interessant, wobei der Wegebau nur im Falle notwendiger und anderweitig (z.B. klassifizierte Straßen) nicht finanzierbarer Lückenschlüsse möglich ist.

Die formale Gebietszuständigkeit für den ZGB liegt weitgehend beim Amt in Braunschweig, lediglich der Landkreis Goslar gehört zum Amtsbereich Göttingen. Die Mittelausstattung im Amtsbereich Braunschweig ist allerdings von 200.000 Euro in 2002 bis heute (2005) noch weiter zurückgegangen. Die besten Fördermöglichkeiten werden noch im (rad-)touristischen Bereich gesehen, für den das regionale Radkonzept bislang allerdings noch wenig relevant wurde. Ein negativer Aspekt ist die aufgrund der sehr angespannten Lage der meisten kommunalen Haushalte sehr gering gewordene Handlungsmöglichkeit, die notwendigen komplementären Eigenmittel zu Förderung aufzubringen. Die Förderquote beträgt für Gebietskörperschaften 50% (bei einer Bagatellgrenze von 5000 Euro).

Auch wenn die Fördermittel insgesamt stetig zurückgegangen sind, besteht dennoch der Wert des regionalen Radverkehrskonzepts als sukzessiv umsetzbares Instrument. Als verbesserungswürdig wird die zersplitterte Zuständigkeit für Förderprogramme angegeben. So sind z.B. auf Ministeriumsebene verschiedene Ansprechpartner für die (Formulierung der) Förderbedingungen, für die Antragstellung sowie die Auszahlung zuständig. Auch die Auflösung der Regierungspräsidien im Rahmen der Verwaltungsreform zu Beginn des Jahres 2005 erschwert die Radverkehrsentwicklung, da bislang bestehende, gewachsene und persönlich gebundene Kommunikationswege restrukturiert wurden.

Evaluation

Evaluation: 
nein

Projektträger & Beteiligte

Projektleitung: 
  • Zweckverband Großraum Braunschweig (ZGB) (Moderation)
Projektbeteiligte: 
  • drei kreisfreie Städte
  • kreisangehörige Gebietskörperschaften in den fünf Landkreisen des ZGB
  • Amt für Agrarstruktur
  • Nachbarlandkreise
  • Land Niedersachsen
  • Tourismusverbände
  • Tourismus- und Verkehrsvereine
  • ADFC

Laufzeit

Dauermaßnahme: 
ja
Projektstart: 
Januar 1999

Öffentlichkeitsarbeit & Dokumentation

  • Zweckverband Großraum Braunschweig (Hrsg.): Regionales Radverkehrskonzept, Dokumentation der AG Netzplanung. Braunschweig, 2005
  • Zweckverband Großraum Braunschweig (Hrsg.): Regionales Radverkehrskonzept, Dokumentation des Fachforums am 18.9.2002. Braunschweig, 2002
  • Informationen zum Zweckverband Großraum Braunschweig

Kontakt

Ansprechpartner auf Projektebene: 
Herr Kegel
Zweckverband Großraum Braunschweig (ZGB)
Erster Verbandsrat/ Abteilungsleiter Regionalplanung
Frankfurter Str. 2
38122 Braunschweig

Meta-Info
Stand der Information
31. Juli 2005
Autor
Patrick Hoenninger/Planersocietät
NRVP-Handlungsfelder
Fahrradthemen
Schlagworte
Land
Niedersachsen