Bürgerbeteiligung als Baustein für erfolgreiche Radverkehrsförderung

Einführung

Bei Bürgerbeteiligungsverfahren ist zwischen formeller Beteiligung (Bauleitplanung, Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren, Volksentscheiden) und informeller Beteiligung zu unterschieden. Im Bereich Radverkehr spielen vor allem informelle Beteiligungsverfahren eine wichtige Rolle und stehen daher im Folgenden im Fokus (vgl. Krause 2017: 12).

Zwischen Kommunikation und Beteiligung

Kommunikations- und Beteiligungsmaßnahmen sind wichtige Instrumente, um Maßnahmen zu entwickeln und gut zu „verkaufen“. Zwischen diesen beiden Instrumenten sollte unterschieden werden, auch wenn die Grenzen z.T. fließend sind.

Kommunikationsmaßnahmen und Marketing sind für die einseitige Ansprache von Zielgruppen geeignet. Es geht weniger um Dialog, sondern eher um die Vermittlung von Botschaften. Beispielhaft stehen hierfür Verkehrssicherheitskampagnen (Bsp. „Bitte freimachen“), Kampagnen zu Mobilitätsverhaltensänderung (Bsp. „Radlhauptstadt München“) oder zu neuer Infrastruktur (Bsp. „Schutzstreifen-Schutztruhe“).

Bei Beteiligung steht hingegen der wechselseitige Austausch von Ideen, Ansichten und Wissen zwischen Verwaltung und Planenden einerseits sowie der Bürgerschaft andererseits im Vordergrund. Gute Beispiele zeigen, dass durch frühzeitige und adäquate Einbindung z.B. von Anwohnenden Konflikte entschärft oder alternative Lösungen für Problemstellungen gefunden werden können. Der Zeitpunkt, die Art und der Umfang von Partizipationsverfahren sind je nach geplanter Maßnahme und Zielsetzung unterschiedlich und hängen nicht zuletzt von zeitlichen, technischen und finanziellen Ressourcen in der Kommune ab (vgl. Benighaus et al. 2016: 33, 85.)

Beteiligungsmethoden

Im Bereich der Bürgerbeteiligung hat sich in den letzten Jahrzehnten eine Vielzahl von Methoden und Verfahrensweisen herausgebildet (vgl. ebd.: 48 ff.) Je nach Zielsetzung des Verfahrens und gewünschter bzw. leistbarer Beteiligungsintensität sowie Zielgruppe sollte eine geeignete Methode ausgewählt werden. Eine erste Orientierung bietet folgende Aufstellung: (vgl. Krause 2017: 17 f.):

• Beim Erkunden von Interessen und Meinungen geht es darum, von den Betroffenen Ansichten und Wissen zu bestimmten Problemlagen zu erlangen. Diese können als erste Strukturierung für weitere Beteiligungsmaßnahmen genutzt werden und in den Planungsprozess einfließen.
  Mögliche Methoden für diesen Schritt sind z.B.:
  • Befragungen, Interviews, Gruppendiskussionen
• Um für den Beteiligungsgegenstand und das Verfahren zu werben, bietet es sich für Planende an, über verschiedene Informationswege die Meinungsbildung von Bürgerinnen und Bürgern zu fördern und sie zu informieren.
  Mögliche Methoden umfassen u.a.:
  • Informationsveranstaltungen, Aushänge, Webseiten, Kampagnen, Medien
• Sollen die Betroffenen an Planungsprozessen mitwirken und beteiligt werden, ist eine tiefergehende Planung für einen solchen Dialogprozess nötig. Die Beteiligung kann im Prozess sowohl vonseiten der Bürgerinnen und Bürger als auch von den Planenden ausgehen.
  Mögliche Methoden sind u.a.:
  • Planungsworkshops, Zukunftswerkstatt
• Im Bereich der Kooperation ist die klare Aufgabenteilung aufgehoben. Hier bearbeiten Planende und Betroffene die Aufgabenstellung kooperativ und bereiten Entscheidungen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren vor.
  Mögliche Methoden sind u.a.:
  • Lokale Partnerschaften oder Runde Tische

Diese Stufen können auchkombiniert werden, um so z.B. die Intensität der Beteiligung bei komplexen Planungsprozessen stetig zu steigern. Natürlich kann Bürgerbeteiligung auch mit einer einzelnen Beteiligungsmethode bereits wertvollen Input für Planungen im Radverkehr hervorbringen (vgl. Benighaus et al. 2016: 85 f.).

Erwartungsmanagement

Bevor ein Beteiligungsprozess begonnen wird, sollte vorab deutlich intern und extern kommuniziert werden, was der Gegenstand der Beteiligung ist und in welchem Umfang Input seitens der Bürgerinnen und Bürger berücksichtigt und bearbeitet werden kann. Hierfür sollten Rollenverteilung zwischen Beteiligten und Beteiligenden, Regeln zur Konsensfindung, Feedbackkanäle und ein Zeitmanagement geklärt werden. Ein solches „Erwartungsmanagement“ ist ein wichtiger Bestandteil von Beteiligungsverfahren, um Enttäuschungen oder Frust vorzubeugen.

Zielgruppen

Bei Beteiligungsverfahren sollte stets versucht werden, möglichst alle Betroffenen zu erreichen, um ihnen frühzeitige Mitsprache zu ermöglichen. Damit dies gelingt, müssen die unterschiedlichen finanziellen, zeitlichen, kulturellen und auch technischen Voraussetzungen der Zielgruppen berücksichtigt werden.

Als problematisch stellt sich üblicherweise das Beteiligungsspektrum bei klassischen Bürgerversammlungen dar, das sich aus „sozial aktiven“ Bevölkerungsteilen zusammensetzt. Vor allem Bürgerinnen und Bürger aus sozial benachteiligten Verhältnissen sowie Jugendliche, Kinder aber auch Migrantinnen und Migranten nehmen tendenziell weit weniger an solchen Veranstaltungen teil.

Zudem erscheinen oftmals eher jene Bürgerinnen und Bürger, die von einer Maßnahme negativ beeinflusst sind (z.B. bei Umwidmung von Parkplätzen für Radwege) (vgl. Krause 2017: 4). Meist artikulieren sich diese Stimmen erst spät im Prozess, wenn die Betroffenheit für die Bürgerinnen und Bürger deutlich wird. Das Interesse an Beteiligung steigt somit umgekehrt proportional zu den Möglichkeiten der Einflussnahme. Wenn also etwaige Maßnahmen bereits Gestalt angenommen haben, ist das Beteiligungsinteresse besonders groß, die Einflussnahmemöglichkeiten sind jedoch bereits begrenzt. Dieses „Beteiligungsparadoxon“ sollte bei Planung und Konzeption berücksichtigt werden (vgl. BBSR 2017: 32).

Abbildung 2: Beteiligungsparadoxon © Urbanizers/Ministerium für Infrastruktur und Landesplanung, Brandenburg

Auch beim Einsatz von digitalen Beteiligungsmethoden müssen die verschiedenen Zielgruppen bedacht werden. Gerade ältere bzw. weniger technikaffine Menschen werden bei diesen Methoden eher von einer Beteiligung ausgeschlossen oder zumindest abgehalten (vgl. Krause 2017: 10).

Diese möglichen Probleme bei der Zielgruppenansprache bzw. -erreichung gilt es, bei der Methodenwahl zu berücksichtigen. Um Beteiligung für eine möglichst breite Gruppe zu ermöglichen, sollte ein Methodenmix angestrebt werden. Dieser kann beispielsweise aus Online-Beteiligungsformaten und Präsenzveranstaltungen bestehen. Mittels Befragungen kann zudem außerhalb (radverkehrs)aktiver Gruppen ein Meinungsbild eingeholt werden. (vgl. Benighaus et al. 2016).

Bürgerbeteiligung im Radverkehr

Die Art und Weise der Bürgerbeteiligung hängt maßgeblich vom konkreten Beteiligungsgegenstand ab. Im Bereich Radverkehr lassen sich zwei übergeordnete Bereiche definieren:

• Radverkehrskonzeption und -planung
• Qualitätssicherung im Radverkehr

Bürgerbeteiligung auf konzeptioneller Ebene

Bei der Entwicklung von Radverkehrsrahmenplänen, Radverkehrskonzepten oder anderen konzeptionellen bzw. strategischen Planungswerken ist die Beteiligung der Öffentlichkeit, sinnvoll. Die Intensität der Beteiligung hängt dabei von den genannten Ressourcen (personelle, zeitliche, finanzielle) ab. Um lokale Problemlagen zu identifizieren und gute Lösungen für den Radverkehr zu finden, sollte ein Forum für Ideen, Wünsche und Anmerkungen ermöglicht werden.

Auch bei eher kleinteiligen und spezifischen Maßnahmen ist eine Beteiligung bei der Planung und Konzeptionierung sinnvoll. Beispielhaft steht hier der Bereich Radabstellanlagen. Der Bedarf an Fahrradparkplätzen lässt sich mit planerischen Mitteln abschätzen. Das Wissen und die Einschätzungen der Nutzenden sind jedoch sehr wichtige ergänzende Quellen. Die fachlichen Analysen und den Input der Nutzenden zusammenzubringen, erhöht die Qualität der Planung und Umsetzung von Radverkehrsmaßnahmen (vgl. ARGUS 2015: o.S.).

Bürgerbeteiligung zur Qualitätssicherung im Radverkehr

Um die bestehende Radinfrastruktur in der Kommune zu unterhalten und Gefahrenstellen sowie Schäden möglichst schnell zu beseitigen, sind Hinweise von Radfahrenden eine wichtige Quelle. Dies gilt z.B. für Schlaglöcher oder Wurzelaufbrüchen auf Radwegen oder z.B. auch für fehlende oder verwitterte Wegweisung oder auch nicht nutzbare Radabstellanlagen. Um solche Meldeplattformen erfolgreich zu betreiben, sollten genügend Personalressourcen vorhanden sein, um den Meldungen nachzugehen und insbesondere den Meldenden Feedback zu geben. Wie mit den Meldungen umgegangen wird und wer für die Bearbeitung zuständig ist, sollte daher vorab eindeutig geklärt sein. Je nachdem, welches Instrument für das Angebot genutzt wird (E-Mail-Adresse, Telefonnummer, Online-Plattform, Smartphone-App), ergeben sich zudem unterschiedliche Anforderungen und Automatisierungsgrade (s.u. Praxisbeispiele).

Abbildung 5: Wuppertaler Nordbahntrasse © Jörg Thiemann-Linden

Bürgerradwege in Nordrhein-Westfalen

Im vom Land NRW initiierten Projekt Bürgerradwege für NRW wurden seit 2005 viele Kilometer Radwege an Landesstraßen unter enger Beteiligung und Mithilfe von Bürgerinnen und Bürgern realisiert. Bei diesem Ansatz können sich Bürgerinnen und Bürger als Initiative zusammenschließen oder zusammen mit den zu beteiligenden Kommunen, den Kreisen und dem Landesbetrieb Straßen.NRW ein gemeinsames Projekt auf den Weg bringen. Bei den Projekten handelt es sich meist um den Bau eines Radweges an einer Landesstraße. Ist ein gemeinsamer Konsens zwischen allen Beteiligten gefunden, können beim Land Fördermittel beantragt werden. Die Streckenabschnitte können mit einem reduzierten Baustandard, jedoch nach dem aktuellen Stand der Technik und auch den aktuellsten Sicherheitsanforderungen gebaut werden. Dabei helfen viele Bürgerinnen und Bürger mit. Sie stellen kostenlos Grundstücke bereit, spenden Geld oder arbeiten bei dem Projekt selbst mit. Die Regionalniederlassungen von Straßen.NRW bieten die Übernahme der Koordination und Beratung bei der Umsetzung des Programms an.